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《工业和信息化部关于电信服务质量的通告(2017年第1号)》显示，截至2016年底，全国电话用户总数达到15.3亿户，其中移动电话用户13.2亿户；4G用户总数达到7.7亿户；移动互联网接入流量累计达93.6亿G，同比增长123.7%。这组数据反映了我国已经步入“流量”时代。而5G作为信息通信行业转型的关键一步，势必将更大规模地带动各个领域的互联网融合及应用。然而，不可忽视的是，因流量计费引发的案件也在逐渐增加。
诉讼案件暴露流量计费监管缺失
日前，北京市“中院”的一纸判决书将“流量计费”可能存在的问题揭开，值得研究。
2016年初张某向北京市东城区人民法院提起诉讼，面对500元的通信消费，张某认为中国移动通信集团北京有限公司（以下简称北京移动）、中国移动通信集团公司流量计费存在错误。北京移动从涉案号码上网详单、流量通知短信、流量计费系统的合法性等方面进行了答辩。经法院总结，本案的关键点在于北京移动的流量计费是否准确，计费系统是否合法。
案件审理过程中，张某出示了《工信部关于电信业运营商数据流量计费模式监督管理的回复》（以下简称《回复》）。在《回复》中，工信部表示，其自2003年就开展了电信计费系统性能检测工作，督促电信企业自主选择具有国家质检总局认可资质的第三方检测机构，对语音业务和短信业务计费性能进行检测。2016年启动流量计费监督检查工作，督促电信企业自主选择国家质检总局认可的第三方检测机构对流量业务计费系统性能进行检测。
为确认这一事实，东城区法院分别致函了国家质检总局和工信部。国家质检总局回复称流量计费系统暂未列入《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》，不属于强制检定计量器具的范畴；流量计费系统尚未制定相应的国家计量检定系统表、国家计量检定规程。工信部则称流量计费系统设备由EPC计费网关、EPC移动性管理设备、EPC分组数据网网关、EPC服务网关等组成，上述设备与计费账务系统共同完成流量计费；北京移动所使用的上述设备均需经过相应检测（即取得设备入网许可证）；出于互联互通需要，全球采用GSM/WCDMA/LTE技术的电信企业遵循3GPP相关规范；关于电信企业套餐误差和系统备份，建议由涉案电信企业提供相关依据和规范。
经过二审，法院最终以缺乏证据支持为由驳回了张某的诉讼请求。但却暴露出我国流量计费监管存在以下3个方面的问题：一是目前的电信计费系统性能检测只包括通话业务和短信业务，流量计费尚未纳入进来；二是工信部对流量计费检测享有有限的监督权，即除了相关的计费设备需要获得入网许可证外，流量计费系统的检测需要电信企业自主选择、自主进行；三是工信部和国家质检总局就流量计费系统资质的取得未达成统一意见。
尽快规范流量计费检测
技术改变生活的道理在电信领域表现得尤为明显。2G/3G时代，消费者对电信设备的认知及功能使用主要集中在通话、短信业务，而4G网络技术的大规模商用则很快改变了传统的使用功能，流量已经取代通话和短信，成为重要的消费方式。相应的，2G/3G时代产生的通话业务和短信业务计费问题也因技术的变化，逐渐被流量业务的计费问题取代。
在更加融合、广泛的互联网使用背景下，流量计费争议引起的后果将是不可估量的。可以预测，5G时代的来临将使流量计费的问题更加常态化，大众对大规模流量使用的需求及流量计费规则不透明、不科学将形成一对主要矛盾。
近些年来，虽然工信部在整治“吸费”软件、恶意软件等工作上取得了明显效果，但仍然不能根除。与之相应的，不仅是电信业务经营者面临日益增多的消费投诉、纠纷，通信管理部门信访诉讼的压力也不断增大。因此加强对流量计费的检测、监督及规范势在必行。
在实际监管中，随着消费者投诉的日益增多，流量计费的监管已经被纳入到立法或执法目录中。有关部门已经开始通过加大立法，“曲线救国”。最为直接的便是2013年《中华人民共和国消费者权益保护法》修订后，许多新兴领域的消费纠纷开始纳入到“消法”保护范围。国家工商总局2016年8月5日发布的《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》（征求意见稿）第十七条将“提供商品或者服务中使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度”列入欺诈行为。
2017年浙江省发布的《浙江省实施<消费者权益保护法>办法》（修订草案）重点对电信、供水、供电等经营者的计量行为做出了规定，要求经营者完全承担通话时间、信息流量的计量举证责任。可以说，公平交易的原则已经覆盖到了技术前沿。在此背景下，作为信息通信行业的主管部门也要及时跟进，加强研究，探寻合势、合法、合理的监管之路。
流量计费监管需要立法与企业自律相结合
作为电信服务合同的重要组成部分，流量计费是影响消费者权益的重要因素，必须建立公平、公开的计费规则以及计费系统的监督检查制度。但制度的建立必须有相应的法律、法规依据，我国目前关于计费性能检测的法律依据并不充分。一方面缺乏高位阶的法律依据，作为电信领域主要法规的《中华人民共和国电信条例》中没有明确的计费管理规定及监督检查条款。另一方面，现有的规章规范性文件中缺乏明确具体的规定。如《中华人民共和国电信服务规范》在具体条文中并没有对计费行为进行规范的描述。尽管在《中华人民共和国电信服务规范》的附录中，对包括计费差错率在内的本地固定网及国内长途电话业务、因特网及其他数据通信业务等服务质量指标进行了明确，为计费监管提供了一定的依据，但具体到流量计费标准的确立、统一、抽测等并没有明确的规定。
目前对计费行为的监管职责主要通过一系列规范性文件进行确定的。2010年以前主要是通过下发电信计费检测通知督促工作，《中华人民共和国电信计费系统性能检测管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）直至2010年才得以出台。虽然该《暂行办法》规定了监管的范围为“全国公用电信网在网使用的电信计费系统计费性能检测”，但在实质上延续了2010年以前的监管思路，适用范围仍然主要集中在移动通话业务和短信业务。
而随着5G技术的日益成熟，大规模的商用已经指日可待。流量业务取代短信、通话等业务的趋势已经愈加明显。因此对流量计费的立法要站在技术发展的平台上总揽全局，顺应通信行业的融合发展趋势全面布局。具体而言：一是明确立法目的。即依据《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》，以推进互联网产业发展和保障消费者合法权益为目的，规范信息通信市场主体行为，加强对电信业务经营者经营活动的监督管理，建立公开、透明、科学的计费标准体系，确保电信计费行为准确可靠。
二是修改现有的法律规范。在《中华人民共和国电信服务规范》中明确提出对移动通话业务、短信业务、流量计费性能的要求；将流量计费的标准、保存期限、举证责任等内容进行明确。适时考虑提升《中华人民共和国电信计费系统计费性能检测管理办法》的法律位阶，细化内容，增加处罚权，对计费系统、滥收费行为进行全面规范。
三是加快建立统一的流量计费标准体系，改变各自为政的局面。依据《中华人民共和国计量法》，在与质检部门商定的基础上，将电信计费系统列入《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》，完善计量标准，形成统一的电信计费国家标准，以避免三大电信企业标准不一的情形。
在执法过程中，一要扩大计费监督检查范围，将流量计费检测纳入检查范围；二要加大事中、事后抽测和监督力度，严格按照相应的标准进行测验，确保监督检查效果，防范计费检测报告、许可证的伪造、冒用等情形。此外，还应当按照国务院办公厅“双随机一公开”的制度要求，完善随机抽查机制，及时公开抽测结果，依法进行处理。
作为市场主体，电信业务经营者也应当及时向社会公布计费系统合法的资质证明及行政机关的检测结果；在经营流量业务时，完善现有的流量计费清单，做好流量使用记录的保存工作，让消费者“看得明白、用得放心”。
消费者作为电信业务经营者推广新技术的直接受众，其反映的问题大多有着行业发展的痕迹。如今5G时代即将来临，信息通信行业也将迎来更多变化。相应地，行业监管部门也需要深入基层、实时跟进、及时应对，才能真正做到创新监管、执政为民。
王小龙：浙江省通信管理局政策法规处
