强化互联网平台经济 反垄断监管的金融面向

强化互联网平台经济 反垄断监管的金融面向

作者: 陈兵

[ 在金融行业已经形成“互联网平台+金融服务”与“传统金融服务+互联网”新型竞争格局的现实背景下,有必要在行业监管之外,另行构筑与行业监管相互补充、相互协调的竞争监管机制,强化由市场监督管理部门来进行反垄断执法。 ]

2020年12月11日中共中央政治局召开会议,分析研究2021年经济工作,提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”。随后,在12月16日至18日召开的中央经济工作会议上“强化反垄断和防止资本无序扩张”被再次强调,会议指出“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,同时要依法规范发展,健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。”

去年12月26日,人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门联合约谈了某集团。中国人民银行副行长潘功胜在代表四部门答记者问时表示:“近期中央政治局会议、中央经济工作会议对强化反垄断和防止资本无序扩张等作出了一系列重要部署,对做好相关金融管理工作提出了明确要求。金融管理部门将以此为根本遵循,依法依规监管金融市场主体,严肃查处违法违规行为,强化约束资本无序扩张,维护公平竞争和金融市场秩序。”可见,对金融领域平台企业的垄断行为规制与监管已成为我国促进金融创新和防范系统性金融风险的重要工作任务,两者有着很强逻辑关联。

 平台经济新业态走向金融领域

互联网平台经济作为一种由互联网平台进行协调组织资源配置的经济形态,其重要特征之一是跨界经营,平台可以链接供给侧与需求侧,实现优化资源配置的作用,以此提高经济运行效率,并在其溢出效果的作用下系统性地变革着经济社会的运行方式。

自我国2015年施行“互联网+”行动计划以来,在数字数据与网络信息技术的加持下,互联网平台得以突破时间与空间的限制,获取超大规模的用户流量,平台经济的规模与影响力以指数级爆发增长,头部平台企业凭借对海量用户数据的收集、整理、分析反哺自身发展,逐步巩固和发展自身的生态系统,在网络效应、规模效应、锁定效应的合力下放大“赢者通吃”的效果,形成超级平台逐渐固化的市场结构,引发了经济新旧秩序之间的鸿沟甚或冲突。

具体而言,由于互联网聚集扩散效应和网络交叉效应的不断强化,发轫于互联网平台经济实践中的自生自发的新经济秩序与立基于工业经济上的在位的却已显露出滞后且乏力的旧经济秩序之间的矛盾日益明显,这一矛盾在以银行业、保险业、证券业为中心的现行金融秩序与以各类型互联网平台为中心的互联网金融秩序的博弈与融合中表现得十分明显,即传统的以中心化和实体化为主的金融监管秩序面临着以去中心化和数字虚拟化为表征的金融业务的挑战。

特别是在平台经济高速增长中,不断涌现的超级平台已成为资本、技术、权力三合一的数字化垄断技术聚合体,在加速和优化经济社会治理功能,提升治理能效的同时,也使得超级平台的力量进一步强化,导致相关平台市场逐渐呈现为一种独占或寡头结构。譬如,超级电商平台对其平台内交易秩序的监管和维持,超级社交平台对其平台内数据信息传播秩序的治理等,都体现出超级平台对经济社会治理的重要作用及价值。

在资本逐利性的驱动下放大了平台“流量变现”“数据变现”的欲望和效果,使平台企业特别是超级平台企业泛金融化的趋动越发明显,资本的聚积又进一步推高和加固了超级平台企业在市场上的垄断地位,使之更有能力从事各类限制、排除竞争的行为,强固其用户锁定效应、网络效应、经济规模以及掌握和处理相关数据的能力,由此,增强其“流量变现”“数据变现”的效能,循环往复下去,最终推动平台企业全面介入各项金融业务,即好比说平台经济具有天然的垄断性,平台经济最终走向金融领域。

目前互联网平台企业呈现泛金融化的态势,譬如,国内四大平台巨头百度、阿里、腾讯、京东(BATJ)分别在其平台生态系统下设度小满金融、蚂蚁集团、腾讯金融科技、京东金融,以“科技创新”进军金融市场。海量的用户流量、用户数据带来了海量的资金流,平台企业作为链接生产、流通、消费过程中各方的中心主体,实质上发挥了调节资金余缺的作用,即平台实质上已成为互联网金融领域的核心。超级平台在拥有海量数据与流量的基础上,在利用相关数据将流量变现的利益驱使下,逐渐呈现出了金融异化的态势,推高了“脱实向虚”的风险。

互联网金融领域平台垄断隐忧已现

早在2015年春节期间,“微信封杀支付宝红包”就曾引起相关行为是否涉及滥用市场支配地位的争论。

2018年3月22日,中国人民银行杭州中心支行认定支付宝(中国)网络技术有限公司在客户权益保障、产品宣传、个人信息保护三个方面存在违法行为。

2019年,马云收购恒生电子集团也曾引发金融界的广泛关注,而引起基金、券商界不安的核心问题即在于数据。对此,恒生电子执行董事、总裁刘曙峰在投资者大会上表示,恒生电子只是向金融机构提供金融IT软件,软件交付后由客户自行运营与管理,公司与公司的技术、维护、工程人员不可能获取、更加不可能泄露金融客户的数据,金融数据的储存与产权完全归客户控制与所有。商务部在对该项收购的经营者集中审查过程中,经过征求各相关产业部门的意见及进行专门课题研究,最终决定无条件批准该项交易。

上述相关事例或案件中既有近年来互联网平台领域反复上演的“封杀”事件,也有个人相对互联网行业巨头提起的反垄断民事诉讼,还包括金融行业监管机构实施的行政处罚,当然也出现了商务部适用《反垄断法》来实施的经营者集中审查案件。看似毫无联系的几个事件,实际上都隐藏着一个共同问题,就是互联网金融领域的反垄断问题。

“微信封杀支付宝红包”是否构成滥用市场支配地位,如何去认定互联网金融领域的市场支配地位,如何去设定滥用与否的判断标准都是不能逃避的话题。在中国人民银行杭州中心支行对支付宝的行政处罚案件中,支付宝对个人金融信息的过度收集与不当使用行为也存在滥用市场支配地位之嫌,目前广受关注的德国联邦卡特尔局对脸书的制裁案件即起因于脸书的数据收集行为。而在马云收购恒生电子经营者集中审查案件中,则已充分体现出业界对数据集中的高度关注,也折射出了数据在市场支配地位认定与限制竞争效果分析当中的重要地位。

加强反垄断监管促进金融创新与安全发展

我国对金融行业的监管长期以来主要依靠行业监管模式,面对互联网平台金融业务的异军突起,央行等金融主管部门也发布了一系列互联网金融业务监管规定与指导意见,基本态度和治理方向都是非常明确的。

2015年,为鼓励金融创新,促进互联网金融健康发展,明确监管责任,规范市场秩序,央行、工信部、公安部等联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。

2016年8月,为加强对网络借贷信息中介机构业务活动的监督管理,促进网络借贷行业健康发展,中国银监会、工信部、公安部、国家网信办发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》。明晰了“网络借贷”的概念,并且明确规定网络借贷信息中介机构不得提供增信服务,不得直接或间接归集资金,不得非法集资。

2018年4月,央行、银保监会、证监会出台《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》,明确规定“滥用市场垄断地位或技术优势开展不正当竞争,操纵市场,扰乱金融秩序”的企业不得成为金融机构控股股东。

2018年11月,央行发布《中国金融稳定报告(2018)》,在阐述建设网联清算平台的重要意义过程中,提到网联清算平台的建成,“有助于维护公平竞争的市场秩序,引导支付机构回归本源,专注业务创新和服务改进,防止市场垄断,推动行业健康持续发展。”在建立我国金融控股公司的监管制度、强化关联交易监管方面,提及“集团关联交易应当遵循市场原则,不能违背公平竞争和反垄断规则。”2019年11月,央行发布《中国金融稳定报告(2019)》,特别提到“部分机构掌握了海量消费者数据,垄断整个信息链条,一旦发生数据泄露或遭受网络攻击,甚至可能对整个国家的数据安全造成威胁”。

虽然,在部分金融行业监管政策法规中对公平竞争和反垄断的要求已经有所体现,然而,金融行业主管部门的监管一般来说更体现为一种合规监管,更侧重于对金融安全的保障,这难免造成与行业创新、公平竞争之间的紧张关系。而且,行业监管在对违法行为的公示程度、处罚力度与遏制效果方面还存在乏力之处,从上述中国人民银行杭州中心支行对支付宝处以总计18万元的处罚决定也可窥见一二。

由市场监管部门来进行的反垄断执法则主要从维护市场竞争秩序的角度,通过综合衡量创新、效率与安全等价值的权重来判断行为的违法性。在金融行业已经形成“互联网平台+金融服务”与“传统金融服务+互联网”新型竞争格局的现实背景下,有必要在行业监管之外,另行构筑与行业监管相互补充、相互协调的竞争监管机制,强化由市场监督管理部门来进行反垄断执法。

一方面,要加强金融监管机构与市场监管机构的交流与协作机制。对已经颁布或今后将要颁布与实施的金融行业监管政策法规进行公平竞争审查,剔除对金融创新可能造成阻碍的不必要因素,为公平竞争、持续创新创造条件。

另一方面,要开展与强化《反垄断法》《反不正当竞争法》等市场竞争行为规制法在互联网金融领域的科学合理有效的适用。在深入研究互联网金融的特点与突出问题的基础上,有针对性地推出相应的竞争法实施细则或指南,维护金融领域的竞争秩序,为互联网金融领域企业的合规经营提供指引,在切实保障广大消费者信息和财产安全的基础上,保障金融创新活动的持续健康发展,最终反哺广大消费者,促进国家经济健康发展,真正实现互联网普惠金融的价值与功能。

(作者系南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任,本文是国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”的阶段性成果)


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