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阚凯力：从铁塔公司看国资委

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发表于 2014-06-05 09:05:09 只看楼主

当前要研究思考的是，如何“依据市场规则、市场价格和市场竞争，实行效益最大化和效率最优化”，而不是如何协调成立行政垄断性的“国家铁塔公司”

日前，筹备成立“国家铁塔公司”的消息，在电信业内一石激起千层浪。该公司成立后，将全权负责铁塔的建设和维护。未来中国三大电信运营商将不再自己选择基站站址并建造铁塔，而是租用该公司的铁塔。

表面上看，由国资委主导、工信部及三大运营商（中国移动、中国联通、中国电信）酝酿成立的铁塔公司，目的是为了整合运营商铁塔资源，统一运营管理，反对重复建设，节省资本支出。

应该承认，基站的选址确实日益困难，而铁塔的建设也耗资费力。为此，一些西方国家已经部分实现了基站铁塔的共建共享。但是，西方的铁塔公司绝不可能垄断基站站址和铁塔的资源和价格，更没有剥夺移动运营商自己选择站址和建设铁塔的权力。因为这样的铁塔公司绝不是一个，而是有很多个。它们只有依靠良好的服务和合理的价格，才能够在激烈的竞争中，争夺移动运营商作为自己的客户。

由此可见，我国成立铁塔公司的关键不是要不要剥离电信运营商的基站站址和铁塔，其要害是铁塔公司是否会形成垄断。

铁塔垄断后患无穷

首先，垄断性铁塔公司将严重损害我国电信事业的发展。众所周知，我国的三个电信运营商分别拥有不同的2G、3G和4G网络，以及GSM、CDMA、WCDMA、CDMA2000、TD-SCDMA、TD-LTE和未来的FDD-LTE多种技术标准。这些网络和标准，不但各自的技术不同、频率不同，而且各个运营商对于不同技术和不同市场的经营策略更是明显不同。这些都使它们对于基站的位置与分布具有不同的要求。

如果铁塔公司是独家垄断，那么就很难有积极性来及时满足电信运营商对基站站址和铁塔的各种需求。这就将影响到各运营商网络技术的有效发挥，也就不能及时满足市场和消费者需求。

第二，垄断性铁塔公司将损害消费者利益。既然这个铁塔公司是掌握了全部铁塔资源的行政性垄断，所以势必掌握租用铁塔的定价权。出于任何垄断企业追求利润最大化的本性，它很可能制定最高的垄断价格，而三大运营商将只能被动地接受。这样，电信运营商也就只能把这一成本转嫁到消费者头上，由此引起电信资费的上涨。

第三，垄断性铁塔公司将成为支配电信运营商命运的“超级垄断”。正是因为各运营商对基站站址和铁塔的要求不同，所以基站的选址和铁塔建设的优先顺序，将对其业绩产生重大影响。更重要的是，这也将决定各运营商的用户体验，甚至影响到运营商的生死。因此，这个垄断性铁塔公司将具有决定三个运营商的经营业绩甚至生死的权力。

第四，垄断性铁塔公司将成为垄断性“国家移动通信公司”。虽然铁塔公司现在的经营范围仅限于基站站址和铁塔，但是同样以“整合资源、反对重复建设”为理由，在统一的站址上也就可以拥有全部基站的机房与缆线。

按照这一逻辑延伸下去，又同样可以顺理成章地进一步扩大为基站内的全部移动通信设备。如此一来，所有的移动基站都将被垄断，而三个运营商也将失去无线网络，成为仅仅负责业务销售的“虚拟运营商”。由此可见，铁塔公司的成立，不过是我国电信业重回垄断的第一步。20年来我国电信业打破垄断、促进竞争的成果，恐将毁于一旦。

国资委的实质

铁塔公司的成立由国资委主导。经济学的基本原理证明，一个国家的生产力水平决定了其社会福利。在生产力水平一定（即社会福利一定）的条件下，企业利润与消费者利益（即“消费者剩余”）是直接矛盾的。因此，在国民经济生活中，政府就必须全力保护消费者利益。只有这样，才能够迫使企业为了生存并获得利润，努力提高生产力水平，由此提升整个社会的社会福利。同时，无数事实早已证明，保护消费者利益、迫使企业提高生产力水平的最好手段，就是打破垄断、促进竞争。

国有资产监督管理委员会（“国资委”）在2003年作为国务院“特设”机构成立之前，很多人曾经以为其目的是防止国有资产流失，其职能自然是以资产审计为主。但是，作为一个正部级的政府权力机构，国资委自成立以来就掌握了国民经济中几十个行业和上百家特大型国有企业的人财物大权，“管人、管事、管资产”，把监督管理国有企业的目标规定为“保值增值、做大做强”。

在宏观经济中，政府的调控目标是社会福利和生产力水平的提高，而在微观经济中对企业的管理目标是利润最大化，二者根本不同。因此，“保值增值、做大做强”的实质，就是混淆了政府宏观调控与企业微观管理的区别，把我国的每个行业作为一个企业来管理。很明显，国资委的这个目标与政府宏观调控的目标背道而驰。

为了实现这个目标，国资委进一步制定了深入到企业经营管理各个细节的“关键业绩指标”（KPI），以此对其进行严厉的考核。因此，国资委下属的国有企业，也只有在与民争利方面毫不手软。同时，我国上百家特大型国有企业丧失了市场中的独立地位和经营自主权，变成了国资委这一家母公司下属的分公司、子公司或“车间”。这与我国几十年来经济体制改革中打破计划经济、政企分开的基本原则，更是背道而驰。

更为严重的是，因为垄断是保证企业利润最有效的手段，而竞争必然损害垄断企业的经济效益，所以“保值增值、做大做强”这个目标的本身就是反竞争的。同时，因为这些行政性垄断的特大型国有企业拥有种种特权，所以政府监管部门往往难以对其反竞争的垄断行为进行有效的监管。

十几年来，电信业一直是国有资本与民争利最为突出的行业之一。例如，一家独大的中国移动，其税后净利多年保持在20％以上。甚至出现过这样的事：一位运营商的高管曾经向笔者“求教”如何“提高成本，降低利润”，因为其利润之高已经到了“无法披露”的地步。即使如此，刚刚成立不久的国资委，在十年前还是把电信竞争中的“价格战”，说成是“国有资产流失”，三令五申，严厉禁止。在禁止无效之后，2004年11月又主导了中国移动、中国电信和中国联通之间的高管互换。这种明显违反市场竞争起码规则的行为，不但使全世界的舆论大哗，更使我国一再宣称的“市场经济地位”一时成为全球笑柄。

在国资委主导的2008年电信重组中，把包括网通、铁通和卫通在内的六家运营商合并为三家。对比香港六家以上电信运营商的竞争，这次重组显然在一定程度上削弱了竞争。这一次，国资委主导筹备的“国家铁塔公司”，又可能成为我国电信业恢复垄断的第一步。

时至今日，我国电信业和其他行业的大量事实都可以证明，2003年成立国资委是我国经济体制改革走向倒退的转折点，它在任何意义上都已经成为全世界最大的垄断资本财团，有悖于市场经济的基本概念和我国进一步深化体制改革的目标。

亟待深化体制改革

党的十八届三中全会《决定》明确指出，社会主义市场经济必须遵循由市场起决定性作用这一规律，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题。政府的职责和作用，主要是保障公平竞争，加强市场监管。

与这一原则对比，作为国务院直属特设机构的国资委，其定位、权限和任务，尤其是其“保值增值、做大做强”的目标，是否应调整为“防止国有资产流失”？甚至是否可把这一任务转移到国家审计署和其他政府部门，从根本上撤销国资委？这些问题已不容回避。

关于移动通信的基站站址和铁塔，在我国可喜地看到，中国电信和中国联通在自愿和互利的基础上已在站址短缺的部分地区，开始共享基站铁塔；而中国通信服务有限公司（“中通服”）和其他一些服务于移动通信业的公司，也已经承担了大量的铁塔建设与维护工作。

至于专业性的铁塔公司，既然西方国家可以搞，中国当然也可以搞，但是关键在于如何防止它的垄断。

首先，如果要剥离电信运营商的基站站址与铁塔，可以想象，如果成为三家，并且与原来的运营商完全独立，它们是否就会按照市场规律，互相竞争？若如此，为什么一定要合并为一家垄断性公司，而不是成为三家？

第二，考虑到三家电信运营商都是上市公司，在目前媒体披露的股权方案中，它们在铁塔公司中的股份，基本上是拍脑袋和利益博弈的结果，很难说没有侵犯投资者的权益。如果成立三家铁塔公司，就可以把原电信运营商的每一股，直接换为新电信运营商的一股和对应铁塔公司的一股。这样做，是否在资本市场上也更加顺理成章、便于操作？

第三，既然铁塔公司将引入民营资本，它是作为小股东“装点门面”，还是作为大股东取得控制权，以此来“激活机制”？

第四，在描述前苏联解体后的状况时，斯蒂格利兹曾经说：“国有垄断是懒汉，而私有垄断是恶魔。”这是因为私有垄断比国有垄断更加贪得无厌，必将变本加厉地搜刮民脂民膏。既然如此，如果民营资本一旦拥有垄断性铁塔公司的控制权，是否可能带来更大的灾难？

这样的问题还有很多。归结起来，就是一个：在铁塔公司的成立中，如何防止垄断、促进竞争。按照十八届三中全会的《决定》，也就是如何“依据市场规则、市场价格和市场竞争，实行效益最大化和效率最优化”。而不是如何协调成立行政垄断性的“国家铁塔公司”。

作者：北京邮电大学教授阚凯力

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